Pakotteiden vaikutukset julkisiin hankintoihin

Mitä ovat kansainväliset pakotteet?

Pakotteilla tarkoitetaan EU:n tai YK:n turvallisuusneuvoston asettamia ulkopoliittisia toimia, joilla pyritään vaikuttamaan toisen valtion tai ihmisryhmän harjoittamaan kansainvälistä rauhaa ja turvallisuutta uhkaavaan toimintaan. Käytännössä pakotteet voivat olla esimerkiksi vienti- ja tuontirajoituksia, finanssipakotteita tai matkustusrajoituksia. Pakotteet voivat vaikuttaa myös julkisiin hankintasopimuksiin.

Pakotteiden kansallista toimeenpanoa Suomessa koordinoi ulkoministeriö, joka on pakoteasetuksissa määritelty kansallinen toimivaltainen viranomainen.

Pakotteista ei ole säädetty hankintalaissa, vaan pakotteet perustuvat suoraan sovellettaviin EU-säädöksiin. Pakotteet velvoittavat kaikkia toimijoita EU:n alueella, joten hankintayksiköiden tulee ottaa pakotteet huomioon omassa toiminnassaan. Pakotteiden rikkominen on rangaistavaa rikoslain 46 luvun nojalla.

Miten pakotteet voivat vaikuttaa hankintasopimuksiin?

Pakotteita on erilaisia, ja ne voivat vaikuttaa hankintasopimuksiin eri tavoin. Julkisissa hankinnoissa pakotteiden soveltuminen tarkoittaa lähinnä sitä, että sopimuksia ei saa tehdä tiettyjen tahojen kanssa, vaikka tällainen taho olisikin kilpailutusta voittamassa.

Esimerkiksi henkilö- ja yhteisöpakotteiden kohteena on nimeltä lueteltuja henkilöitä ja yhtiöitä tai muita yhteisöjä. Tällaisten niin sanottuihin pakoteluetteloihin kuuluvien henkilöiden ja yhteisöjen Euroopan unionista löytyvä omaisuus on jäädytettävä, eikä näiden tahojen kanssa voi tehdä mitään liiketoimia, ei myöskään hankintasopimuksia. Kyseisten tahojen kanssa ei siis saa käydä kauppaa eikä niille saa luovuttaa varoja suoraan tai välillisesti. Jäädytyspäätökset tekee Suomessa Ulosottolaitos.

Välillisen luovuttamisen kiellon vuoksi hankintasopimuksia tai muita liiketoimia ei yleensä saa tehdä myöskään pakotelistattujen yhtiöiden tytäryhtiöiden kanssa. Välillisen luovuttamisen kiellosta on annettu erillinen EU:n neuvoston tulkintaohje (europa.eu) Lisätietoa määräysvallan arvioinnista on saatavilla myös pakotteiden toimeenpanoa koskevasta EU:n parhaiden käytänteiden asiakirjasta.

Jotta hankintayksikkö voi varmistua siitä, että hankintasopimukset eivät johda välillisestikään varojen tai taloudellisten resurssien päätymiseen pakotelistatuille tahoille, tulee hankintayksikön perehtyä tarjoajan taustalla oleviin henkilöihin ja yhteisöihin riittävällä tarkkuudella.

Lisäksi tuontikiellot voivat vaikuttaa hankintasopimuksiin välillisesti. Tuontikieltojen piirissä olevien tuotteiden toimittaminen EU:n alueelle ei ole sallittua, joten hankintasopimusta, johon sisältyy tällaisia tuotteita, ei voida käytännössä toteuttaa.

Erityiset Venäjään kohdistuvat julkisten hankintojen pakotteet sektoripakotejärjestelmässä

Nimenomaisesti julkisia hankintoja koskevaa sääntelyä sisältyy niin sanottuun sektoripakoteasetukseen (833/2014, 5 k artikla). Sääntely on huomioitava kaikissa hankintadirektiivien piiriin kuuluvissa hankinnoissa.

Pakotteiden piirissä olevien EU-hankintasopimusten tekeminen ja niiden täytäntöönpanon jatkaminen on kielletty, silloin kun toisena osapuolena on:

a) Venäjän kansalainen tai Venäjälle sijoittautunut luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, yhteisö tai elin;

b) oikeushenkilö, yhteisö tai elin, jonka omistusoikeuksista kohdassa a tarkoitettu yhteisö omistaa suoraan tai välillisesti yli 50 prosenttia; tai

c) a- tai b-kohdassa tarkoitetun luonnollisen henkilön, oikeushenkilön, yhteisön tai elimen puolesta tai johdolla toimiva luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, yhteisö tai elin,

myös silloin kun niillä on yli 10 prosentin osuus kyseisen sopimuksen arvosta tai niistä alihankkijoista, tavarantoimittajista tai yksiköistä, joiden voimavaroja käytetään hyväksi direktiiveissä 2014/23/EU (käyttöoikeussopimuksia koskeva direktiivi), 2014/24/EU (klassinen hankintadirektiivi), 2014/25/EU (erityisalojen hankintadirektiivi), 2009/81/EY (puolustus- ja turvallisuusalan hankintadirektiivi) tarkoitetulla tavalla.

Sopimuksen tekemisen kielto koskee myös ennen 5 k artiklan voimaantuloa kilpailutettuja hankintasopimuksia. Hankintasopimuksen täytäntöönpanon jatkaminen em. tahojen kanssa on ollut kiellettyä 10.10.2022 alkaen. Käytännössä aiemmin kilpailutettuja hankintasopimuksia ei voi toimeenpanna, jos niihin kohdistuu pakotteita.

Kansalliset toimivaltaiset viranomaiset voivat myöntää nimenomaisesti pakoteasetuksissa säädetyissä tilanteissa poikkeuslupia, eli sallia alun perin pakotteiden vastaisen toiminnan hallintopäätöksellä. Suomessa päätöksen tarkoittama toimivaltainen viranomainen on ulkoministeriö. Poikkeaminen voi tulla kyseeseen ainoastaan asetuksessa säädetyissä tilanteissa, esimerkiksi silloin kun sopimukset on tarkoitettu ydinvoimatuotantoon, diplomaatti- ja edustustotoimintaan Venäjällä taikka sellaisten ehdottoman välttämättömien tavaroiden tai palvelujen toimittamiseen, joita ainoastaan a kohdassa tarkoitetut henkilöt voivat toimittaa. Yleisesti ottaen julkisten hankintojen osalta poikkeuslupaperusteet ovat hyvin suppeat.

Erityisten julkisten hankintojen pakotteiden soveltaminen

Sektoripakoteasetuksen 5 k artiklaa (neuvoston päätös 2014/512/YUTP, 1 h artikla sekä asetus (EU) N:o 833/2014, 5 k artikla) sovelletaan myös niihin hankintasopimuksiin, jotka eivät muutoin kuuluisi EU-kilpailutusvelvoitteiden piiriin, kuten oikeudellisia palveluja tai rahoituspalveluja koskeviin sopimuksiin. Nämä on nimenomaisesti lueteltu 5 k artiklassa. Pakotteita ei kuitenkaan sovelleta esimerkiksi direktiivin ulkopuolelle jääviin maan, olemassa olevien rakennusten tai muun kiinteän omaisuuden hankintaa tai vuokrausta koskeviin sopimuksiin.

Julkisia hankintoja koskeva sektoripakoteasetuksen 5 k artikla soveltuu vain EU-kynnysarvot ylittäviin hankintoihin. Hankintayksikön on tärkeää huomioida pakotteiden soveltamisessa direktiivien mukaiset kynnysarvot, jotka ovat muun muassa sosiaali- ja terveyspalveluille sekä käyttöoikeussopimuksille korkeammat kuin hankintalain kansalliset kynnysarvot kyseisille hankinnoille. Esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalvelujen hankintoihin pakotteita sovelletaan vasta, kun hankintasopimuksen ennakoitu arvo on vähintään 750 000 euroa tai erityisaloilla vähintään 1 000 000 euroa.

Unionin tuomioistuin on täsmentänyt ratkaisussaan asiassa C‑313/24, Opera Laboratori Fiorentini SpA, miten Venäjää koskevien sektoripakotteiden 5 k artiklaa sovelletaan julkisiin hankintoihin. Tuomioistuin selvensi, milloin talouden toimija kuuluu pakotteiden soveltamisalaan, ja miten omistusta, määräysvaltaa ja yhteyksiä pakotteiden kohteena oleviin henkilöihin tai yhteisöihin on arvioitava. Tuomioistuin katsoi, että hankintaviranomaisten on tehtävä perusteellinen arviointi ennen julkisen hankintasopimuksen myöntämistä yhtiölle, joka ei ole sijoittautunut Venäjälle, mutta jonka hallintoa hoitaa hallituksen jäsen, joka on Venäjän kansalainen.

Komission ohjeistus pakotteista

Euroopan komissio on julkaissut vastauksiaan Venäjään kohdistuvista pakotteista usein kysyttyihin kysymyksiin. Ohjeistuksessa on osio myös julkisiin hankintoihin kohdistuvista sektoripakoteasetuksen 5 k artiklan pakotteista. Ohjeistus on saatavissa komission verkkosivulta englanniksi.

Komission ohjeistuksessa on 5 k artiklan osalta todettu muun muassa:

Pakotteet pätevät myös kaksoiskansalaisiin, joilla on Venäjän kansalaisuus.
Pakotteet eivät päde pakolaisstatuksella oleviin venäläisiin.
Selvitysvelvollisuus koskee myös pörssilistattuja yhtiöitä.
Omistajuuden laskennassa huomioidaan sekä suora että välillinen omistus.
EU:n alueella sijaitsevan venäläisen yrityksen sivukonttorien/tytäryhtiöiden pakotteiden alaisuus tulee arvioida pakoteasetuksen mukaisesti. Arvio tehdään tapauskohtaisesti.
Pakotteet koskevat vain EU-kynnysarvot ylittäviä hankintasopimuksia. Ts. hankintasopimukset, jotka eivät ole hankintadirektiivien soveltamisalassa ja joita ei ole erikseen ilmoitettu pakotteiden piiriin kuuluviksi, eivät kuulu kyseessä olevien julkisten hankintojen pakotteiden piiriin. EU-kynnysarvot alittavat kansalliset hankinnat eivät ole pakotteiden piirissä (HUOM! Esimerkiksi henkilö- ja yhteisöpakotteet koskevat kuitenkin kaikkea toimintaa pakotelistalla olevien tahojen kanssa, ks. edellä kohta ”Miten pakotteet voivat vaikuttaa hankintasopimuksiin")
Pakotteet koskevat kaikkia EU-jäsenmaiden hankintayksiköitä.
Pakotteet koskevat myös hankintoihin sisältyviä osia, joiden ennakoitu arvo on alle 80 000 euroa (rakennusurakoissa alle 1 miljoona) ja osien yhteenlaskettu arvo on enintään 20 prosenttia kaikkien osien yhteisarvosta (hankintalain 27 §). Kyseiset hankinnat kuuluvat hankintadirektiivin soveltamisalaan, vaikka ne direktiivin mukaan onkin mahdollista tehdä ilman tarjouskilpailua.
Alihankijoille ja tavarantoimittajille asetettu 10 % arvo lasketaan kaikkien toimijoiden osalta erikseen, eli yhden alihankkijan/tavarantoimittajan osuuden tulee itsessään ylittää 10 %.
Alihankkijoita ja tavarantoimittajia koskeva vaatimus pätee koko toimitusketjuun, ei pelkästään ensimmäiseen portaaseen. Voimavara-alihankkijan tai alihankkijan/tavarantoimittajan osuus ei saa olla yli 10 % koko hankintasopimuksen arvosta, jos alihankkijan alihankkija on pakotteiden piirissä oleva taho.
Hankintayksikön pitää selvittää alihankintaketjua niin pitkälle kuin on tarpeen, jos on mahdollista, että 10 % osuus ylittyy.
Toimittajan alihankkijan voi vaihtaa, jos alihankkija on pakotteiden piirissä oleva toimija ja uusi alihankkija/tavarantoimittaja täyttää kilpailutuksessa ja sopimuksessa asetetut ehdot. Hankintayksikön tulisi sallia alihankkijan vaihtaminen, jos perusteita vaihdon kieltämiseen ei ole.
Pakotteiden piirissä olevaa ryhmittymän jäsentä ei voi vaihtaa.
Sellaisille dynaamiseen hankintajärjestelmään ennen pakotteiden voimaantuloa valituille toimijoille, jotka ovat pakotteiden alaisia, ei tule lähettää hankintajärjestelmän sisäisiä tarjouspyyntöjä.

Pakotteiden huomioiminen kilpailutuksissa

On suositeltavaa, että hankintayksikkö liittää jo tarjouskilpailuun tarjoajaa koskevan ehdon ja vaatimuksen vakuutuksesta, jossa tarjoaja vakuuttaa, että siihen ei kohdistu pakotteita. Esimerkiksi Hilmaan on lisätty valmiit ehdot, joita hankintayksikkö voi käyttää pyytääkseen tarjoajalta vakuutuksen siitä, ettei tarjoajaan kohdistu pakotteita. Tarvittaessa hankintayksikön on selvitettävä asiaa tarkemmin ja kysyttävä tarjoajalta lisätietoja asiasta varmistaakseen, ettei tarjoajaan kohdistu pakotteita.

Pakoteasetuksia muutetaan aika ajoin. Erityisesti henkilö- ja yhteisöpakotteita koskevia pakoteluetteloja tarkasteltaessa on oltava tarkkana, että käsillä on uusin versio. Hyödyllisiä palveluita ovat esim. EU sanctions tracker ja EU Sanctions Map.

Muutamat kaupalliset toimijat tarjoavat myös palvelua, jonka avulla on mahdollista tarkastaa, onko tarjoaja tai sopimuskumppani pakotteiden piirissä.

Koska hankintasääntely on lähtökohtaisesti EU:n sisämarkkinasääntelyä, josta sovelletaan EU/ETA-alueella sekä GPA-maissa, ei hankintayksiköllä ole pääsääntöisesti velvollisuutta huomioida näiden alueiden ulkopuolelta tulevia tarjouksia. Esimerkiksi Venäjä ei kuulu EU:hun eikä GPA-alueeseen, vaan on ns. kolmas maa, joten hankintayksikön ei tarvitse ottaa Venäjälle sijoittautuneiden yritysten tarjouksia huomioon tarjouskilpailussa. Komissio on antanut ohjeistusta kolmansista maista tulevien tarjoajien kohtelusta julkisissa hankinnoissa.

Venäläisillä yrityksillä voi olla EU:n alueella toimivia tytäryhtiöitä. Jos nämä ovat sijoittautuneet EU:n jäsenmaahan, ovat ne siinä asemassa, että ne voivat osallistua sisämarkkinoilla tapahtuviin kilpailutuksiin. Koska sektoripakoteasetuksen 5 k artiklan soveltamisala on laaja, on tarjoajan tausta syytä kilpailutusvaiheessa tutkia tarkasti.

Pakotteiden huomioiminen sopimusehdoissa

Kilpailutettaviin hankintasopimuksiin on suositeltavaa ottaa esimerkiksi JYSE 2025 -ehtojen mukaiset kirjaukset pakotteista. Ehtojen on hyvä sisältyä jo tarjouspyyntöasiakirjoihin/sopimusluonnokseen:

Toimittaja sitoutuu ilmoittamaan tilaajalle ilman aiheetonta viivytystä, jos

toimittajaan, sen alihankkijaan tai palveluun kohdistuu pakote;
toimittajaa tai sen alihankkijaa koskee Suomen viranomaisen tekemä varojen jäädyttämispäätös; tai jos
hankintasopimukseen liittyvät suoritukset ovat päätyneet tai voivat päätyä välillisesti tai välittömästi pakotteiden kohteena olevalle taholle.

Toimittaja sitoutuu ilmoittamaan tilaajalle viipymättä sellaisista toimittajan omistussuhteissa tapahtuneista muutoksista, joilla on merkittävä vaikutus toimittajan määräysvaltaan.

Tilaajalla on oikeus irtisanoa hankintasopimus päättymään välittömästi, jos

toimittajaan tai palveluun kohdistuu pakote;
toimittajaa koskee Suomen viranomaisen tekemä varojen jäädyttämispäätös; tai jos
hankintasopimukseen liittyvät suoritukset ovat päätyneet tai voivat päätyä välillisesti tai välittömästi pakotteiden kohteena olevalle taholle.

Lisää aiheesta

Muualla verkossa

Mitä ovat kansainväliset pakotteet - Ulkoministeriö

Pakotteet maittain - Ulkoministeriö

Venäjä: pakotteet - Ulkoministeriö

Frequently asked questions - Sanctions against Russia - European Commission