KHO muu päätös 6710/2017: Hankintasopimuksen ja puitejärjestelyn välinen ero

Tapauksessa oli kyse siitä, voitiinko hankintayksikön kilpailuttamaa hankintasopimusta pitää laissa tarkoitettuna puitejärjestelynä ja jos voitiin, oliko hankintayksikkö esittänyt riittävät perusteet mahdollisesti neljä vuotta ylittävälle sopimuskaudelle. Hankintayksikkö oli kilpailuttanut sairaalakaasut sairaanhoitopiirin käyttöön kolmen vuoden mittaiselle sopimuskaudelle, jonka jälkeen sopimusta oli mahdollisuus jatkaa kahden vuoden mittaisella optiokaudella.

Tapauksessa oli kyse myös voittaneen tarjouksen tarjouspyynnönmukaisuudesta sairaalakaasujen osalta, mutta tässä tiivistelmässä keskitytään vain kysymykseen puitejärjestelystä.

Korkein hallinto-oikeus (KHO) katsoi, että hankintayksikön ja toimittajien välistä puitesopimukseksi nimettyä sopimusta oli pidettävä julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n 1 kohdassa tarkoitettuna hankintasopimuksena eikä saman lain 5 §:n 15 kohdassa tarkoitettuna puitejärjestelynä.

Asiassa sovellettiin vuoden 2007 hankintalakia. Vuoden 2017 alusta tullut laki ei poikkea puitejärjestelyn tai hankintasopimuksen määritelmien osalta aikaisemmasta, joten ratkaisu on edelleen olennainen. Tosin muita täsmennyksiä ja muutoksia lakiin tehtiin puitejärjestelyjen käytön osalta.

Tapauksen tosiseikat

Tapauksessa oli kyse EU-kynnysarvot ylittävästä lääkkeellisten, laboratorio- ja teollisten kaasujen hankinnasta. Hankintayksikkönä toiminut sairaanhoitopiiri kilpailutti sairaalakaasut eri toimipisteillensä avoimella menettelyllä. Hankintayksikkö jakoi hankinnan kohteena olevat kaasut kuuteen eri kategoriaan, ja tarjoajilla oli mahdollisuus tarjota kaasuja yhteen tai useampaan kategoriaan.

Sopimuksen kohteena oli tavarahankintoja koskeva sopimus. Sopimuskausi oli 36 kuukautta, minkä lisäksi oli mahdollisuus kahden vuoden mittaiseen optiokauteen. Tarjouspyynnössä mainittiin, että hankinnasta tehdään valitun tarjoajan kanssa puitesopimus, jonka sisältö ilmenee tarjouspyynnön liitteenä olevasta sopimusluonnoksesta. Tarjoajan tuli tarjouslomakkeella hyväksyä sopimusluonnos sellaisenaan, eikä siihen saanut esittää tarjouksessa muutoksia.

Tarjouspyynnössä oli ilmoitettu, ettei esitetty arvio hankinnan laajuudesta tai hankittavista määristä ollut hankintayksikköä sitova, minkä lisäksi hankintayksikkö ei myöskään ollut sitoutunut mihinkään vähimmäisostomäärään. Kaasujen tilaus ja toimitus tapahtuivat käytännössä joko siten, että toimittaja täyttää säiliöt oma-aloitteisesti automaattisen seurantaohjelman kautta sovitun tason alittuessa, tai siten, että käyttäjät tekevät tarpeen mukaan täyttötilauksia suoraan toimittajalle kaasuvarojen alittaessa tietyn tason.

Hankintayksikkö valitsi tarjoajan A toimittajaksi kolmeen kategoriaan ja tarjoajan B vastaavasti kolmeen kategoriaan.

Hankintasopimuksen ja puitejärjestelyn määritelmästä

Vuoden 2007 hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Edelleen lain 5 §:n 15 kohdan mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot, kuten hinnat ja suunnitellut määrät.

Vastaavat määritelmät sisältyvät vuoden 2017 hankintalakiin.

Käsittely markkinaoikeudessa

Tarjoaja B valitti hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen ja esitti, että hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön perusteella kyseinen hankinta on tulkittava hankintalaissa tarkoitetuksi puitejärjestelyksi, koska hankintayksikkö ei ollut sitoutunut tarkkoihin ostomääriin. Lisäksi valittaja esitti, että sopimuksen kesto saattoi ylittää puitejärjestelylle säädetyn enimmäiskeston, jolloin hankintayksikön olisi tullut esittää perusteet puitejärjestelyn poikkeuksellisen pitkälle kestolle.

Hankintayksikkö puolestaan totesi, että sopimussuhteen kaikki ehdot oli vahvistettu. Hankintasopimus oli tarkoitettu toteutettavaksi suoraan lopullisen hankintasopimuksen tapaan, eikä tarkoituksena siten ollut tehdä enää erillisiä hankintasopimuksia. Hankintayksikön mukaan se seikka, että se ei sitoudu tiettyihin ostomääriin, ei tehnyt sopimuksesta hankintalain mukaista puitejärjestelyä. Hankintayksikkö korosti, että tuotteet toimitetaan sen käyttötarpeiden mukaan ja sillä ei ole asiassa merkitystä, että sopimus sisältää ehtoja, jotka liittyvät sopimuskaudella mahdollisesti tapahtuviin muutoksiin hankintayksikön toiminnassa tai toimitusosoitteissa.

Markkinaoikeus totesi ensinnäkin, ettei hankinta-ilmoituksessa tai tarjouspyynnössä ilmoitettu, että kyseessä olisi puitejärjestely. Markkinaoikeus katsoi, että hankintayksikön tarkoituksena oli ollut tehdä voittaneiden tarjoajien kanssa hankintasopimukset, joissa hankinnan ehdoista on sovittu tarjouspyynnön liitteenä olleen sopimusluonnoksen mukaisesti.

Siten hankinta-asiakirjojen kokonaisuuden perusteella markkinaoikeus katsoi, että nyt kysymyksessä olevassa järjestelyssä ei ollut kyse hankintalaissa tarkoitetusta puitejärjestelystä.

Valittaja valitti markkinaoikeuden päätöksestä KHO:een.

Käsittely KHO:ssa

KHO totesi ensinnäkin markkinaoikeuden ratkaisun osalta, että hankintamenettelyn luonnetta on arvioitava kyseessä olevan järjestelyn tosiasiallisen sisällön perusteella. Ratkaisevaa merkitystä ei siten ole sillä, onko hankintayksikkö itse määritellyt hankinnan puitejärjestelyksi vai ei.

KHO kuitenkin katsoi, että hankintayksikön ja toimittajan välisellä puitesopimuksella on tarjouskilpailun ehtojen mukaan tarkoitettu sopia puitesopimuksen keskeisistä ehdoista niin sitovasti, että puitesopimusta voidaan toteuttaa sopimuskaudella sopimuksen tapaan. Hinta oli vahvistettu hankintamenettelyssä varsinaiselle sopimuskaudelle sitovasti ja kiinteästi. Avoimeksi oli jätetty vain hankittavien tuotteiden täsmälliseen määrään sekä niiden tilaamiseen ja toimittamiseen liittyviä seikkoja.

KHO katsoi, että tällainen tilaukseen perustuva sopimus täyttää hankintasopimuksen määritelmän eikä kyseessä siis voitu katsoa olevan hankintalaissa tarkoitettu puitejärjestely, jonka kestoa ei oltu asianmukaisesti perusteltu.

Johtopäätöksiä

Tapaus selventää hieman hankintasopimuksen ja yhden toimittajan puitejärjestelyn välistä rajanvetoa, mutta jättää edelleen tulkinnanvaraisuutta käytännön soveltamistilanteisiin.

Selvää tapauksen perusteella on se, ettei sopimuksen ja hankinnan luonteen arvioinnissa painoarvoa tule antaa pelkästään hankintayksikön määritelmälle tai nimitykselle siitä. Siten puitejärjestelyn ja hankintasopimuksen välistä rajanvetoa tulee tarkastella järjestelyn tosiasiallisen sisällön perusteella. Tämä soveltuu myös yleisesti arvioitaessa hankintamenettelyn luonnetta.

KHO korostaa ratkaisussaan, että puitejärjestelyllä tarkoitetaan määritelmänsä mukaisesti sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot. Tapauksessa KHO katsoi tehdyn sopimuksen jo itsessään molempia osapuolia sitovaksi ja velvoittavaksi, minkä johdosta kyseessä ei ollut hankintalaissa tarkoitettu puitejärjestely. Tapauksessa annettiin siis painoarvoa sopimuksen sitovuuden asteelle, kun tulkittiin hankintasopimuksen ja puitejärjestelyn välistä eroa.

Myös oikeuskirjallisuudessa on tehty vastaavia tulkintoja. Muun muassa Arrowsmith on esittänyt, ettei sellaisia sopimuksia tule katsoa puitejärjestelyiksi, jotka ovat molempia osapuolia sitovia jo alusta saakka koko sopimuskauden ajan. Niiden perusteella ei tehdä enää uusia sopimuksia. Arrowsmith esittää, ettei sitovuudelta välttämättä edellytetä kaikkien tulevien hankintojen tarkkaa yksilöimistä, vaan riittävää voi olla, että velvoite syntyy hankintayksikön tarpeen ilmetessä. Tämänkaltaiset sitovat sopimukset eivät aiheuta suurempaa haittaa kilpailulle kuin muutkaan hankintasopimukset. Puitejärjestelyissä puolestaan nimenomaisesti järjestelmän sitomattomuus on nähty sellaiseksi ongelmaksi, jonka vaikutuksia on pyritty minimoimaan säätämällä enimmäiskestosta. Toisaalta on huomattava, että myös sitova sopimus voidaan kuitenkin katsoa puitejärjestelyksi, mikäli hankinnan tekemisessä edellytetään vielä erillistä tilausta tai hankintasopimusta, jotta toimittaja pystyy toimittamaan hankintayksikön tilauksen. [Lähde:  Arrowsmith, Sue: The Law of Public and Utilities Procurement. Regulation in the EU and UK. Volume 1. Third edition. Sweet & Maxwell 2014, s. 1114.]

Mielenkiintoiseksi kysymykseksi nousee se, kuinka paljon hankintasopimukseen voidaan jättää avoimia ehtoja, jotta sopimus voidaan kuitenkin katsoa sillä tavalla sitovaksi, ettei kysymyksessä olisi puitejärjestely. Merkitystä ei kyseisessä tapauksessa annettu sille, että avoimeksi oli jätetty hankittavien tuotteiden täsmälliseen määrään sekä niiden tilaamiseen ja toimittamiseen liittyviä seikkoja. Kyseisessä hankinnassa hankintayksikkö ei sitoutunut tarkkoihin tilausmääriin, sillä määrät olivat olleet riippuvaisia kulutuksesta; sitten kun hankittava kaasu oli loppumassa, toimittajalla oli velvollisuus toimittaa lisää kaasua sopimukseen perustuen kyseisellä sopimuskaudella.

Tapauksessa voidaan katsoa olevan merkitystä myös sillä, että tarjoajan tuli hyväksyä sopimusluonnos sellaisenaan eikä siihen voinut tehdä kuin teknisluonteisia tai muita vähäisiä täsmennyksiä. Sen sijaan yhden toimittajan puitejärjestelyissä on puolestaan katsottu sallituksi se, että hankintayksikkö voi pyytää toimittajaa täsmentämään tarjoustaan. Tällaista täsmentämisen mahdollisuutta voitaisiin pitää puitejärjestelyille olennaisena seikkana.

Sitovuuden arvioinnin osalta jatkossa tulkinnanvaraisuutta liittynee edelleen siihen, minkälainen tilaus katsotaan vain varsinaisen hankintasopimuksen toteuttamiseen liittyväksi ja minkälainen puolestaan puitejärjestelyyn perustuvaksi hankinnaksi. Jo vuoden 2007 hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp.) tämä kysymys tunnistettiin toteamalla, että menettely yhden toimittajan puitejärjestelyssä ei käytännössä poikkea hankintasopimuksista, joissa toimitukset on sovittu tapahtuvaksi tilauksen perusteella ennalta sovittujen ehtojen mukaisesti. Edelleen vuoden 2017 hankintalain hallituksen esityksessä (HE 108/2016 vp.) todetaan yhden toimittajan puitejärjestelyjen kohdalla, että käytännössä hankintojen tekeminen tapahtuu yleensä tilauksin tai hankintasopimuksin, joissa noudatetaan puitejärjestelyn ehtoja. Tällaisissa puitejärjestelyissä toimitusehtoihin voi esitöiden perusteella tehdä vain vähäisiä muutoksia, minkä lisäksi hankinnan määrästä tulee antaa ainakin määräarvio. Yhden toimittajan puitejärjestely on siis tilanteena edelleen vuoden 2017 lain myötä hyvin samankaltainen kuin normaalin hankintasopimuksen toteuttaminen tilauksin.

Lisää aiheesta

Muualla verkossa

• KHO muu päätös 6710/2017