Julkisten hankintojen neuvontayksikön ohjeistus

Sota Ukrainassa – vaikutukset hankintasopimuksiin

Verkkosivua on päivitetty 12.4.2022 klo 16.

Julkisten hankintojen neuvontayksikölle on tullut useita yhteydenottoja liittyen sotaan Ukrainassa ja sen vaikutuksista hankintasopimuksiin. Kokoamme tälle sivulle julkisiin hankintoihin liittyvää ajankohtaistietoa sodasta Ukrainassa. Sivulle on myös koontina Julkisten hankintojen neuvontayksikön tulkintaa hankintalakiin liittyvistä kysymyksistä, suosituksia hankintayksiköille sekä vastauksia yleisimpiin asiasta esitettyihin kysymyksiin. 

Kaikkiin kysymyksiin ei ole vielä vastauksia, ja olosuhteet saattavat muuttua jopa päivittäin. Osa asioista on sellaisia, joista EU:n jäsenmaat ovat pyytäneet komissiolta neuvoja soveltamiseen.

Päivitämme sivua ja ohjeistustamme aina tilanteen kehittyessä.

Suosittelemme, että hankintayksiköt tutustuvat koko ohjeistukseen huolellisesti.

Yleistä hankintasopimuksista

Voimassa olevat hankintasopimukset

Hankintayksikön kilpailuttamat hankintasopimukset ovat lähtökohtaisesti voimassa kilpailutuksessa edellytettyjen sopimusehtojen mukaisesti. Lähtökohta on se, että hankintayksikkö tekee hankintansa niiden puitteissa. Näissä sopimuksissa noudatetaan lähtökohtaisesti niitä sopimusehtoja, joiden mukaan hankinta on kilpailutettu.

Hankintayksikön onkin syytä ensin tutustua jokaisen sopimuksen sopimusehtoihin. Keskeiset ehdot voivat löytyä myös sopimuksen liitteistä, jos sopimuksessa on esimerkiksi käytetty julkisten hankintojen yleisiä sopimusehtoja (esim. JYSE). 

On hyvä huomioida, että esimerkiksi pakotteet voivat tulla vaikuttamaan suoraan hankintasopimusten soveltamiseen myös sopimuskauden aikana. Ks. jäljempänä kohta pakotteiden vaikutus hankintasopimuksiin.

Hankintasopimusten sopimusmuutokset

Jos hankintalain mukaisesti kilpailutetuissa sopimuksissa ilmenee muutostarvetta, hankintayksikön tulee tarkistaa, onko sopimuksen muuttamiselle edellytyksiä. Sopimusmuutostarpeet saattavat sodan vaikutuksista johtuen liittyä esimerkiksi 

  • hinnanmuutoksiin, 
  • tuotteiden saatavuuteen tai toimitusketjuihin
  • ylivoimaiseen esteeseen
  • varautumiseen. 

Hankintayksikön tulee perehtyä erikseen jokaisen mahdollisessa muutospaineessa olevan hankintasopimuksen sopimusehtoihin ja sanamuotoihin. Jos sopimuksessa on sovittu sopimuksen muuttamista koskevista edellytyksistä, tulee sopimuksen muuttamisessa toimia niiden ehtojen mukaisesti. On kuitenkin huomattava, että yleensä sopimuksiin on kirjattu, että sopimuksen muuttaminen edellyttää molempien sopimusosapuolien suostumusta. Tällöin sopimuksen muuttaminen ei olisi mahdollista hankintayksikön tai toimittajan yksipuolisella ilmoituksella. Sopimusmuutokset ja niiden hyväksyminen on tehtävä hankintalain mukaan kirjallisessa muodossa.

Jos sopimuksessa ei ole erikseen sovittu sopimuksen muuttamisen edellytyksistä, voi hankintayksikkö pohtia muutoksia hankintalain reunaehtojen mukaisesti. Tällöinkin on suositeltavaa, että muutoksista neuvotellaan yhdessä palveluntuottajan kanssa ja pyritään löytämään ratkaisuja, joista on mahdollisimman vähän haittaa molemmille osapuolille. Jokaista muutosta tulee pohtia erikseen hankintalain näkökulmasta.

EU-hankintojen osalta hankintalain 136 §:ssä on käyty läpi reunaehdot, joiden mukaan hankintasopimusta voidaan muuttaa ja yksilöity muutokset, jotka ovat kiellettyjä.  Sallittujen sopimusmuutosten listasta (136.2 §) ainakin kohdat 1,2,3 ja 5 voisivat tulla kyseeseen.

Kohdat 1,2 ja 5 liittyvät tavanomaisempiin sopimusmuutostilanteisiin, mutta kohta 3 perustuu sellaisiin olosuhdemuutoksiin, joita huolellinen hankintayksikkö ei ole voinut ennakoida. Tällöin edellytyksenä on, että yksittäisen muutoksen arvo ei saa ylittää yli 50 prosenttia hankintasopimuksen alkuperäisestä arvosta eikä vaikuta hankintasopimuksen yleiseen luonteeseen. Lisäksi kohtaan perustuva sopimusmuutos tulee ilmoittaa HILMA:ssa hankintalain edellyttämällä sopimusmuutosilmoituksella.

Kansallisten hankintojen osalta vastaavaa sopimusmuutoksia koskevaa sääntelyä ei hankintalakiin ole kirjattu, mutta niidenkin osalta ainakin EU-hankinnoissa sallitut sopimusmuutokset lienevät sallittuja.

Yleiset sopimusehdot (JYSE, YSE)

Julkisia hankintoja koskevia hankintasopimuksia on voinut kilpailutuksessa sitoa yleisiin sopimusehtoihin. Yleisissä sopimusehdoissa on yleensä määritelty edellytykset sopimusten muutoksiin esimerkiksi hinnankorotuksia koskien. Yleisissä sopimusehdoissa on määritelty myös sopimuksen irtisanomista tai muuttamista koskevia sopimusehtoja. 

Jos hankintasopimuksiin on sisällytetty nämä ehdot kilpailuttamisvaiheessa, tulee hankintasopimuskaudella toimia niiden mukaisesti. Jos yleisiä sopimusehtoja ei ole sisällytetty sopimuksiin, ei niitä voida jälkikäteen lisätä sopimuksiin. 

Julkisia hankintoja koskevia yleiset sopimusehdot (JYSE) on päivitetty huhtikuussa 2022. Ehtoihin lisättiin pakotteita koskeva lauseke. Hankintayksiköiden on suositeltavaa käyttää kilpailutuksissaan uusimpia päivitettyjä ehtoja:

Hankintayksikön on hyvä huomioida, että vaikka ehtoja päivitetään myöhemmin, eivät päivitetyt ehdot tule automaattisesti noudatettavaksi vanhoissa/ aiemmin kilpailutetuissa hankintasopimuksissa. Näiden hankintakokonaisuuksien osalta noudatetaan sopimuskauden ajan niitä yleisiä ehtoja, jotka ovat olleet tiedossa hankinnan kilpailuttamisen hetkellä. Hankintayksikön on hyvä muistaa kilpailutuksessa ilmoittaa esimerkiksi sovellettava JYSE-versio tarjouspyynnössä.

Pakotteiden vaikutus hankintasopimuksiin

Pakotteet voivat vaikuttaa myös julkisiin hankintasopimuksiin. Euroopan Unioni on antanut asetuksia ja päätöksiä, joissa pakotteita asetetaan. Rajoittavien toimenpiteiden kohteena oleville luonnollisille henkilöille, oikeushenkilöille, yhteisöille tai elimille kuuluvat taikka näiden omistuksessa, hallussa tai määräysvallassa olevat varat ja taloudelliset resurssit on jäädytettävä, minkä lisäksi on kiellettyä asettaa mitään varoja tai taloudellisia resursseja suoraan tai välillisesti näiden saataville tai hyödynnettäviksi. Pakotteet koskevat yritystä, jos pakotelistalla oleva luonnollinen omistaa enemmistön yritykset osakkeista tai joka osakassopimuksen nojalla käyttää määräysvaltaa yrityksessä. Venäjän lisäksi myös Valko-Venäjään ja valkovenäläisiin yksilöihin kohdistuu tällä hetkellä pakotteita liittyen Ukrainan tilanteeseen. 

Määräykset ovat suoraan sovellettavia, ja ne velvoittavat kaikkia toimijoita EU:n alueella. Hankintayksiköiden tulee ottaa pakotteet huomioon omassa toiminnassaan. Pakotteiden rikkominen on rangaistavaa rikoslain 46 luvun nojalla. 

Pakotteet tarkoittavat sitä, että kyseisten yritysten tai henkilöiden kanssa ei saa käydä kauppaa eikä tällaisille tahoille saa luovuttaa varoja suoraan tai välillisesti. Kielto sisältää siis myös välillistä luovuttamista koskevan kiellon. Jotta hankintayksikkö voi varmistua siitä, että hankintasopimukset eivät johda kielletyllä tavalla välillisestikään pakotelistatuille tahoille, tulee riittävällä tarkkuudella perehtyä yrityksen taustalla oleviin henkilöihin ja yhteisöihin.

Välillisestä luovuttamisesta on kyse aina silloin, kun esimerkiksi varat luovutetaan ensikädessä jollekulle toiselle, ei-listatulle taholle, kuitenkin niin, että ne saatetaan sen jälkeen tavalla tai toisella listatun tahon saataville tai hyödynnettäväksi. Välillisen luovuttamisen kiellosta on annettu erillinen EU:n neuvoston tulkintaohje (europa.eu)

Muutamat kaupalliset toimijat tarjoavat palvelua, jonka avulla on mahdollista tarkastaa, onko sopimuskumppani pakotteiden piirissä.

Uudet pakotteet 9.4.2022 alkaen

Pakotepäätöstä (Eurlex) on päivitetty 8.4.2022 (Neuvoston päätös (YUTP) 2022/578). 

Sen johdosta EU:n hankintadirektiivien piirissä olevien hankintasopimusten tekeminen on kielletty 9.4.2022 alkaen, silloin kun toisena osapuolena on

  1. Venäjän kansalainen tai Venäjälle sijoittautunut luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, yhteisö tai elin;
  2. oikeushenkilö, yhteisö tai elin, jonka omistusoikeuksista tämän kohdan 1 alakohdassa tarkoitettu yhteisö omistaa suoraan tai välillisesti yli 50 prosenttia; tai
  3. tämän kohdan 1 tai 2 alakohdassa tarkoitetun yhteisön puolesta tai johdolla toimiva luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, yhteisö tai elin,

    myös silloin kun niillä on yli 10 prosentin osuus kyseisen sopimuksen arvosta tai niistä alihankkijoista, tavarantoimittajista tai yksiköistä, joiden voimavaroja käytetään hyväksi direktiiveissä 2014/23/EU (käyttöoikeussopimuksia koskeva direktiivi), 2014/24/EU (klassinen hankintadirektiivi), 2014/25/EU (erityisalojen hankintadirektiivi), 2009/81/EY tarkoitetulla tavalla.

Kiellosta voidaan poiketa, jos toimivaltaiset viranomaiset antavat luvan hankintasopimusten tekemiseen ja niiden täytäntöönpanon jatkamiseen, kun sopimukset on tarkoitettu

  • siviilikäyttöön tarkoitettujen ydinvoimavarojen toimintaan, huoltoon, käytöstä poistoon ja radioaktiivisten jätteiden käsittelyyn, polttoaineen toimittamiseen ja uudelleenkäsittelyyn ja turvallisuuteen ja siviilikäyttöön tarkoitettujen ydinlaitosten valmistumiseen tarvittavan suunnittelun, rakentamisen ja käyttöönoton jatkamiseen sekä lääketieteellisten radioisotooppien ja muiden vastaavien lääketieteellisten sovellusten tuotannossa tarvittavien lähtöaineiden toimittamiseen, ympäristön säteilyvalvonnassa tarvittavaan kriittiseen teknologiaan sekä ydinalan siviiliyhteistyöhön erityisesti tutkimuksen ja kehittämisen alalla;
  • avaruusohjelmiin liittyvään hallitustenväliseen yhteistyöhön;
  • sellaisten ehdottoman välttämättömien tavaroiden tai palvelujen toimittamiseen, joita ainoastaan 1 kohdassa tarkoitetut henkilöt voivat toimittaa tai toimittaa riittävässä määrin;
  • kansainvälisen oikeuden nojalla koskemattomuutta nauttivien unionin ja jäsenvaltioiden diplomaatti- ja konsuliedustustojen, mukaan lukien suurlähetystöt ja muut edustustot, tai kansainvälisten järjestöjen toimintaan Venäjällä;
  • maakaasun ja öljyn sekä jalostettujen öljytuotteiden sekä titaanin, alumiinin, kuparin, nikkelin, palladiumin ja rautamalmin ostamiseen, tuontiin tai kuljettamiseen Venäjältä tai sen kautta unioniin; tai
  • hiilen ja muiden kiinteiden fossiilisten polttoaineiden ostamiseen, tuontiin tai kuljettamiseen unioniin 10 päivään elokuuta 2022 saakka.

Suomessa päätöksen tarkoittama toimivaltainen viranomainen on ulkoministeriö.

EU:n jäsenmaat odottavat tällä hetkellä komissiolta tarkempia päätöksen soveltamisohjeita. Tästä huolimatta hankintayksiköiden on noudatettava päätöstä 9.4.2022 alkaen.

Huomionarvoista on se, että 9.4.2022 voimassa olleita, aiemmin kilpailutettuja hankintasopimuksia kielto tulee koskemaan 10.10.2022 alkaen. Päätöksen mukaan hankintasopimuksen täytäntöönpanon jatkaminen em. tahojen kanssa on kielletty 10.10.2022 alkaen.

Pakotteiden vaikutus

Käytännössä pakotteet johtavat kilpailutettujen hankintasopimusten jäädyttämiseen eli siihen, että ko. hankintasopimuksia ei voi käyttää. Jotta asetuksen mukainen vaatimus voidaan toteuttaa, tulee hankintayksikön tunnistaa omista sopimuskumppaneistaan ja avustusten kohteistaan ne henkilöt ja yhteisöt, jotka tai joiden läheiset ovat EU:n pakotelistoilla. 

Hankintasopimuksia voidaan tarvittaessa myös pakotetilanteessa päättää sopimuksessa sovittujen ehtojen mukaisesti. Käytännön kannalta tämä voi olla hankintayksikölle yksinkertaisin vaihtoehto, jos on ilmeistä, että hankintasopimusta ei voida enää sopimuskauden aikana hyödyntää. Tulkittavaksi voi tulla myös hankintalain 137 §:n tarkoittama tilanne.

On huomioitava, että kaikki venäläistaustaiset toimijat tai yhtiöt eivät ole henkilöpakotteiden ja/tai 9.4 määrättyjen pakotteiden kohteena. Näiden tahojen kanssa voidaan edelleen toimia. 

Uudet kilpailutettavat sopimukset

Uusien kilpailutettavien hankintasopimusten osalta on monia asioita, joita hankintayksikkö voi huomioida sotatilanteeseen ja pakotteisiin liittyen. 

Koska hankintasääntely on lähtökohtaisesti EU:n sisämarkkinasääntelyä, josta sovelletaan EU-alueella sekä GPA-maissa, ei näiden alueiden ulkopuolelta tulevia tarjouksia lähtökohtaisesti ole velvollisuus huomioida hankintamenettelyssä. Venäjä ei kuulu EU:n eikä GPA-alueeseen vaan on ns. kolmas maa. 

Venäläisillä yrityksillä voi olla EU:n alueella toimivia tytäryhtiöitä. Jos nämä ovat sijoittautuneet EU:n jäsenmaahan, ovat ne lähtökohtaisesti siinä asemassa, että ne voivat osallistua sisämarkkinoilla tapahtuviin kilpailutuksiin. Kuitenkin 9.4.2022 voimaan tulleessa päätöksessä pakotteiden soveltamisalaa laajennettiin huomattavasti ja tämän johdosta sopimuskumppanin tausta on syytä kilpailutusvaiheessa tutkia tarkasti.

Pakotteiden erityiseksi huomioimiseksi olisi suositeltavaa, että hankintayksikkö ottaa hankintamenettelyssä omaksi soveltuvuusehdokseen ehdon ”Tarjoajaan ei kohdistu Euroopan unionin, Yhdistyneiden kansakuntien (YK) kohdistama tai Suomen viranomaisten asettamia pakotteita tai varojen jäädyttämispäätöksiä”. 

Vastaavasti kilpailutettaviin hankintasopimuksiin olisi suositeltavaa ottaa esimerkiksi JYSE-ehtojen huhtikuun 2022 muutoksen mukainen kirjaus. Ks. yllä kohta yleiset sopimusehdot. Ehto on hyvä sisällyttää jo tarjouspyyntöasiakirjoihin/sopimusluonnokseen:

”Tilaajalla on oikeus irtisanoa hankintasopimus päättymään välittömästi, jos palveluntuottajaa/toimittajaa/urakoitsijaa tai tämän alihankkijaa rasittaa julkisia hankintoja koskevassa lainsäädännössä tarkoitettu pakollinen poissulkemisperuste tai julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016) 81 §:n 1 momentin 3-11 kohdissa tarkoitettu harkinnanvarainen poissulkemisperuste tai Euroopan unionin tai Yhdistyneiden kansakuntien (YK) kohdistama pakote taikka Suomen viranomaisten asettama pakote tai varojen jäädyttämispäätös, vaikka peruste olisi syntynyt vasta sopimussuhteen alkamisen jälkeen.”

Turvapaikanhakijoihin liittyvät hankinnat

Ukrainasta on saapunut ja voi edelleen saapua Suomeen turvapaikanhakijoita. Komissio on antanut vuoden 2015 tiedonannon, jossa se käsittelee turvapaikanhakijoita ja heihin liittyviä hankintoja. Kyseisen tiedonannon ohjeet ovat edelleen hankintayksiköiden hyödynnettävissä.

Komissio katsoi tiedonannossa, että turvapaikanhakijoiden määrän äkillinen lisääntyminen voisi joissain tapauksissa täyttää suorahankintaperusteena äärimmäisen kiireen tunnusmerkit. Kriteerin täyttyminen on kuitenkin arvioitava tapauskohtaisesti.

Turvapaikanhakijoihin liittyviä hankintoja voidaan lisäksi tiedonannon mukaan kilpailuttaa käyttämällä hankintalain mahdollistamia nopeutettuja menettelyjä. Lue lisää nopeutetusta menettelystä. Nopeutetut menettelyt koskevat EU-kynnysarvot ylittäviä hankintoja.

Kansallisissa hankinnoissa hankintayksikkö asettaa itse määräajat, ja perustellusta syystä nekin voinevat turvapaikanhakijoihin liittyvissä hankinnoissa olla normaalia lyhyemmät.

Turvapaikanhakijat - EU-komission tiedonanto 9.9.2015 (Eurlex)

Usein kysyttyä

Kysymys: Sopimuskumppaniltamme tuli pyyntö sopimushintojen korottamisesta liittyen raaka-ainekustannusten nousuun. Miten tällaiseen pyyntöön tulisi suhtautua? 

Vastaus: Hankintasopimuskaudella noudatetaan sitä, mitä hankintasopimuksissa on sovittu. Näin ollen myös hintojen muutosten tulisi noudattaa sitä, mitä sopimuksessa on sovittu. 

Jos sopimuksessa on sovittu noudatettavaksi yleisiä sopimusehtoja, tulevat ne sovellettavaksi. Julkisten hankintojen yleisissä sopimusehdoissa hintaan liittyvät ehdot on määritelty tavarahankintojen ehtojen kohdassa 5 ja palveluhankintojen ehtojen kohdassa 9. YSE 1998 -ehdoissa hintoja koskevat 48 ja 49 §:t.

Hinnanmuutosten osalta sopimuksen muuttamista rajoittaa myös hankintalain 136 §. Hinnanmuutosten osalta tulee huomioida se, että mahdollisesti tehtävästä muutoksesta ei muodostu olennaista sopimusmuutosta. 

Hinnanmuutokset tulee arvioida sopimuskohtaisesti. Ks. yllä kohta hankintasopimusten sopimusmuutokset.

Kysymys: Miten voimme huomioida esimerkiksi pakotteiden vaikutukset tulevissa hankinnoissa?

Vastaus: Ks. yllä kohta uudet kilpailutettavat sopimukset. Pakotteet on mahdollista ja suositeltavaa ottaa soveltuvuutta koskevaksi ehdoksi sekä sopimusehdoksi.

Kysymys: Mitä 9.4.2022 voimaan tullut pakotteiden laajennus tarkoittaa?

Vastaus: Pakotepäätöksen laajennus tarkoittaa käytännössä sitä, että jos hankintasopimusta ollaan kilpailuttamassa 9.4.2022 jälkeen, on hankintayksikön varmistuttava kilpailutusvaiheessa, että valituksi tarjoajaksi ei tule pakotteiden piirissä oleva taho. Soveltamisala on laaja ja se koskee myös Venäjän kansalaisia, ts. luonnollisia henkilöitä sekä mm. voimavara-alihankkijoita tietyin edellytyksin. Hankintayksiköllä on päätöksen mukaan kielto tehdä sopimus tällaisen tahon kanssa. Ks. tarkemmin yllä kohta uudet pakotteet 9.4.2022 alkaen.

Huomionarvoista on myös se, että päätös tulee vaikuttamaan myös 9.4.2022 olemassa olleisiin ja aiemmin kilpailutettuihin hankintasopimuksiin. Hankintayksiköllä on kielto noudattaa sopimuksia, joiden taustalla on päätöksessä mainittu taho 10.10.2022 alkaen. Käytännössä tämä tarkoittaa ko. sopimusten jäädyttämistä 10.10.2022 alkaen. Tämä voi johtaa siihen, että hankintayksiköiden on kilpailutettava korvaavia sopimuksia.

Komission vastaukset pakotteita koskeviin kysymyksiin

Komissio on julkaistu vastauksia julkisiin hankintoihin sovellettavia pakotteita koskeviin kysymyksiin.

Muualla verkossa

Valtioneuvosto

Kuntaliitto